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集体土地上房屋征收被确认违法

前情摘要

依照我国土地管理制度规定,房屋分为国有土地上房屋和集体土地上房屋两种。

国有土地上房屋的征收应当依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施,但是对于集体土地上房屋征收的程序与实施过程至今没有明确的实体和程序法律规定。

随着我国“城中村”、“新农村”改造等项目建设的需要,集体土地上房屋征收与拆迁范围远远超过了国有土地上房屋征收与拆迁。对于此种类型的征收拆迁应当依照哪些法规实施,程序如何,各地虽政令不一,原则基本还是依照国有土地上房屋征收程序实施,但是对于实体上还要依照《土地管理法》的要求现行实施征收。简单来说就是先依照《土地管理法》之要求实施集体土地转为国有土地的征收程序,随后才能依照国有土地上房屋征收程序实施拆迁。

案情简介

2016年8月5日,山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅、山东省国土资源厅下达《关于公布2017年第二批棚户区改造任务分解落实项目的通知》,刘某某所在的二里半村在公布的棚户区改造范围内。

2016年9月30日,济宁市任城区人民政府发布《房屋征收冻结公告》,对二里半村房屋进行冻结,时间截止到次年9月29日。

2016年11月17日,济宁市任城区发展和改革局批复同意济宁房屋建设综合开发公司建设包括二里半村所在的2017年城郊棚户区改造项目。

2017年3月2日,经济宁市任城区人民政府组织7部门论证,出台了《安居街道办事处二里半村棚户区改造房屋征收补偿实施方案》。

2017年3月26日,济宁市任城区人民政府发布了《关于二里半村棚户区改造项目房屋征收决定的公告》,并附补偿方案,决定对二里半村规划范围内的房屋实施征收。

办案经过

本案首先从征收批准文件的调查开始。

通过政府信息公开,原山东省国土资源厅回复涉案土地的征收并无任何征收批准文件。在确定了涉案集体土地上房屋征收并无合法征收文件后,征收公告所说的就是违法征收。

经过现场调查,涉案房屋虽然没有拆除,但是全部已经划进了征收区域,行政机关已经用铁皮围挡了部分房屋,涉案房屋前只有一条两米多宽的水泥路可供使用。附近房屋上大大的“拆”字和部分已经拆除房屋的废墟让人有一种时过境迁、世事变幻的感觉,一种苍凉不由得涌上心头。

征收单位还在附近区域设置了明显的路标,蓝色的标牌指示着拆迁区域,也给被征收人带来了无形的压力,案件也已经迫在眉睫。更为迫切的是,涉案违法征收行为正在愈演愈烈,部分房屋被拆除后,已经修成了柏油路,一些路段已经开始通行。征收方在当事人房屋一侧挖掘了壕沟,将当事人房前道路彻底挖断。当事人经营仓储等行业,运输车辆无法抵达,为了保证生存,当事人只能让增加运输成本。当事人的忍让不仅没有换来协商的机会,还被视为软弱可欺的表现,征收房变本加厉,要给当事人断水断电。

在当事人拿诉状立案后,法院也对相关法律关系持有一定的异议,拒绝了当事人的立案要求。律师当即向该院发出了律师函就相关法律问题及立案的规定阐明了观点,请求该院依法立案。在律师持原来的证据到该院立案时,该院接受了全部证据材料依法立案。

庭审中,法院不仅依法审理了全部征收过程,也认可了律师提出的观点,询问行政机关对涉案征收行为是否依照《土地管理法》的规定取得了征收批准文件。行政机关讳莫如深,无法正面回应此问题,只能说是依照国有土地上房屋征收的涉案土地及房屋。  

法律分析

《土地管理法》第43条规定,任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。集体土地不能单独用来建设,只有本集体经济组织成员或者兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准才能合法使用。因此城中村改造等项目也不能使用集体土地,只能依照《土地管理法》第45条之规定,向省级以上人民政府报请将集体土地征收为国有后再行使用。

《土地管理法实施条例》第25条规定,征收土地方案经依法批准后,由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施,并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等,在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告。因此不管是哪一级政府批准征收后都应当依法公告,以保障村民知悉征收的权利。

对于集体土地上房屋征收程序除了依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定外,中共中央纪委办公厅《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》要求:要督促有关地方政府和部门严格按照《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》(国办发明电[2010] 15号)要求,进一步建立健全有关政策规定,认真做好农村集体土地征收和房屋拆迁工作,确保被征地拆迁农民原有生活水平不降低,长远生计有保障。要督促认真落实补偿安置政策规定,做到先安置后拆迁,住房安置要充分考虑农民的生活习惯和生产需要,妥善解决好被征地拆迁农民的居住问题;房屋拆迁要按照建筑重置成本补偿,宅基地征收按当地规定的征地标准补偿,被征地拆迁农户所得拆迁补偿以及政府补贴,能够保障其选购合理居住水平的房屋。要督促建立与当地经济发展水平相适应、收入增长幅度相协调的补偿标准动态调整机制,并认真加以执行。在《土地管理法》等法律法规作出修订之前,集体土地上房屋拆迁,要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。

国务院办公厅《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》明确城镇房屋拆迁,必须严格依法规范进行,必须充分尊重被拆迁人选择产权调换、货币补偿等方面的意愿。立项前要组织专家论证,广泛征求社会各界特别是被拆迁人的意见,并进行社会稳定风险评估。要控制拆迁规模,对于没有经过社会稳定风险评估或群众意见较大的项目,一律不得颁发房屋拆迁许可证。要严格控制行政强制拆迁的数量,实施行政强制拆迁要严格执行相关程序,并报请上一级人民政府备案。程序不合法、补偿不到位、被拆迁人居住条件未得到保障以及未制定应急预案的,一律不得实施强制拆迁。

律师评析

本案是比较典型的以城中村改造名义实施的集体土地上房屋征收。

集体土地上房屋“征收”的证据因为征收公告和补偿方案已经十分明确,在双方明确集体土地的性质后,本案的焦点只剩依据哪一法律法规实施组织和实施征收与补偿工作。

行政机关持有的观点就是依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定由区县级人民政府批准、发布征收决定,组织实施征收补偿工作,同时依照规定也制定了房屋征收部门。

这种观点因法律适用和土地性质的不同明显是错误的。在没有明确法律规定下,集体土地上房屋的征收不能依照国有土地上房屋征收法规批准。集体土地的特殊性质和相应土地政策决定了它与国有土地上房屋征收的差异。集体土地既是集体经济组织成员的生产生活保障,也关系到整个国家和社会的安定。《土地管理法》的征收审批规定就是这种差异和制度的最大明证,也是我国集体土地保障功能与管控政策的要求。因此对集体土地征收首先要审查的就是是否取得《土地管理法》要求的征收批准文件,没有该文件征收就失去了最扎实的根基,本案就是如此。

除征收审批文件外,其他土地征收程序需要依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的要求符合立项、规划、国民经济计划、补偿资金到位等要求。

案例指引

此类案例并不多,多数集体土地上房屋征收依照《土地管理法》取得了征收批准文件后,再次起诉通常会诉讼请求不明确等原因被驳回起诉。驳回起诉的案例十分多,违法征收的案例并不多。


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点击次数:  更新时间:2019-06-05 23:32:41  【打印此页】  【关闭