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农村房屋买卖合同效力问题

随着农村城市化进程的加快,农村特别是城中村房屋买卖不断增多。农村房屋买卖合同是否有效,由于规定杂乱、理解各异,导致在司法实践中判决千差万别。
最近,接待了两个准备在北京周边购买农村集体土地上的房屋的当事人,针对咨询情况,查阅了相关资料,对农村房屋买卖合同效力问题进行归纳总结.
一、 农村房屋买卖合同效力认定的冲突 
农村房屋买卖的出售方一般为农村集体组织的村民,而购买方存在两种情况:一是集体经济组织内部成员,二是集体经济组织以外的人。村民将农村房屋出售给本村集体经济组织内部成员,认定买卖合同有效没有什么异议。农村房屋出售给集体经济组织以外的人即外村农民或城市居民,合同效力的认定,目前有两种截然相反的观点。 一种观点认为农村房屋买卖合同无效。理由是: 其一,根据《土地管理法》第62条及其他条款的规定,农村宅基地属于农民集体经济组织所有,能享有宅基地使用权的必须是集体经济组织的成员,且一户只能享有一处。如果允许农村房屋出售给集体经济组织以外的人,将导致房屋项下的宅基地使用权一并转让,这势必导致宅基地使用权享受主体的扩大化,违反《土地管理法》中关于宅基地使用权身份限制的规定。 其二,《土地管理法》第63条规定:“农村集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”如果农民的房屋允许自由买卖,就是将与房屋相连接的宅基地使用权作为标的物出卖了,实质上就是对农民集体所有的土地使用权进行非农业建设,因而为该规定所禁止。  其三,1999年国务院办公厅在《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地通知》第二条第二款规定:“农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅,有关部门不得为违法建筑和购买的住宅发放土地使用证和房产证。” 
 另一种观点认为农村房屋买卖合同有效。理由是:  
其一,1963年3月20日中共中央《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》第二项规定:“社员有买卖房屋的权利。房屋出卖后,宅基地的使用权即随之转移给房主,但宅基地的所有权仍归集体所有。”这一规定,明确了农民拥有买卖房屋的权利,并且房屋买卖完成后,宅基地的使用权也随之转移。 
其二,最高法院〔1992〕民他字第8号批复认为:农村房屋买卖按约定交付房款以及管理房屋的买卖有效。
 
其三,认定合同无效,应当以合同法规定为依据。《合同法》第五十二条第五项规定,违反法律、行政法规强制性规定的合同无效。 ㈠国务院办公厅1999年发布的《关于加强土地转让管理严禁土地炒卖的通知》,不是行政法规,不能作为认定合同无效的依据。 ㈡把《土地管理法》第62、63条结合起来分析,《土地管理法》的立法本意是,禁止农村集体土地使用权单独转让,但在农村房屋所有权发生流转的情况下,其项下的宅基地使用权转让并不禁止,只是出卖之后不可再申请宅基地而已。 ㈢所有权的占有、使用、收益、处分四项权能中,最核心的权能是处分权,处分权是所有权的标志。如果将农村房屋的处分权予以限制,则很难称之谓对其房屋享有所有权了。  ㈣《继承法》规定农村房屋可以继承,意味着农村房屋项下的宅基地也可以继承。说明现行法律并不否定农村宅基地使用权随房屋所有权的转让而转让。农村宅基地使用权随房一体的可继承性,决定了其权利享受主体的可变性。如果说农村宅基地使用权在原始取得阶段是与集体经济组织成员权利紧密相连的话,那么随着一些法律事实的变化,其权利享受主体的身份将不是一成不变的,而是可以发生变动的。说明农村宅基地使用权享受主体限于本村集体经济组织成员的规定,仅仅是原始取得农村宅基地使用权时对享受主体的限制。 ㈤农村房屋转让后,新的房屋所有权人同时成为宅基地使用权的享有者,其法律意义仅在于特定位置、特定面积的农村宅基地使用权享受主体发生了变动。在权利属性上,没有动摇农村土地的集体所有性质。 综上所述,根据法无明文不为禁的原则,农村房屋买卖合同有效。
 二、对目前农村宅基地房屋买卖纠纷增多的思考
农村的房地产市场的活跃,农民将其在宅基地上所建房屋或者出租、或者售与他人。购买者中有的是本村或外村村民,有的是外来打工者,还有的则是城镇非农业户口居民,在类似的房屋买卖中产生的纠纷也较多。该类案件诉至法院后,涉及的首要问题即是:合同是否有效。一种意见认为,如果购房者能取得宅基地使用权,买卖合同不存在其他违法行为,则应认定合同有效。另一种意见认为,村民对宅基地只享有使用权,而无处分的权利,而出售住房的行为,实际上已处分了宅基地使用权,故合同应认定无效。 
    争议产生的原因在于:《中华人民共和国土地管理法》(下称《土地法》)规定:农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。尽管该条是针对宅基地申请而规定的,但从该法及该条的规定来看,农村村民出租、出售宅基地上所建住宅,法律并未予禁止,也未对该出售行为设置任何限制。但农村宅基地属农民集体经济组织所有,只有集体组织的成员才享有宅基地的使用权。而通过房屋的转让,也将与房屋不可分割的宅基地使用权一并转让,将宅基地使用权的主体扩大到非集体组织成员、甚至是城镇户口的居民。同样,根据《土地法》的规定,农村村民一户只能拥有一处宅基地,如果房屋转让只在集体组织内部成员之间进行,也有可能使购房者通过房屋的受让而使自己拥有的宅基地面积超过国家规定的标准。那么,农村的房屋到底能否转让,这类合同的效力应如何认定就非常值得关注和思考。
  对农村房屋买卖合同持审慎的态度,缘于国家对农村土地的一贯政策规定。《土地法》明确:珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。从八十年代以来,国务院多次行文,强调对耕地的保护。有关行政规章、文件对农村建房、宅基地的申请也规定了严格的审批程序。1993年11月1日实施的《村庄和集镇规划建设管理条例》规定:农村村民建房的,应先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请,经村民会议讨论通过后,如果是需要使用耕地的,经乡级人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意,再向县级人民政府土地管理部门申请用地,经县级人民政府批准后,由县级人民政府土地管理部门划拨土地;如果是使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地,也应由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。城镇居民如需使用集体土地建房,还应经其所在单位或者居民委员会同意,再按上述两种情况办理审批手续。因此,有人认为,既然宅基地申请有严格的规定,村民转让房屋也涉及到宅基地使用问题,应从严掌握。只有在买受人按有关规定申请到所售房屋宅基地使用权后,才能认定购房合同有效。如果这种观点成立,村民售房的权利将无从行使。
  农村房屋买卖的出售方一般为农村集体组织的村民,而购买方存在两种情况:一是集体组织内部成员,二是集体组织以外的成员。集体组织内部成员又有三种具体情况:一是本身已有宅基地,且符合国家规定的宅基地标准。二是已有宅基地,但尚未达到国家规定的标准。三是已在集体组织落户,但尚没有被分到宅基地。根据一户村民只能拥有一处宅基地的规定,对已有宅基地且符合国家标准的村民,再申请宅基地是不可能得到批准的。对第二种情况的村民,尽管其已有一处宅基地,但如无法定理由,也很难再申请到第二处宅基地。对第三种情况,申请宅基地必须经过法律、法规规定的程序。因此,即使是售房行为发生在村民集体组织内部成员之间,也将难以进行。售房者首先要审查购房者的具体情况,这无疑是不现实的。如果是村民集体组织外部成员申请宅基地建房,条件将更为严格。如果将这些规定适用于售房行为,购房者的资格待定,村民出售房屋将难上加难。
  通过前述提到的法律、法规规定,不难看出,国家对宅基地申请是严格控制的,而上述规定并不涉及村民已按规定申请到宅基地并按审批手续建造房屋,但关系到在出售房屋问题上发生争议如何认定。看待这一问题,究其实质是如何认定宅基地的权利性质,以及宅基地上的权利与地上建筑物的权利关系。 
  我国土地所有权的主体分为国家和集体两种。宅基地所有权属农村集体经济组织所有,其使用权由集体组织按法律规定的条件和程序划拨给村民使用。作为宅基地使用权人,有权在取得的土地上享有占有、使用的权利,可以在该土地上建造住房以及其他附着物。作为使用权人无权单独转让宅基地,但如果使用权人在宅基地上已建造了房屋,房屋的所有权的完整权能属于宅基地使用权人。此时,房屋的所有权与土地的所有权分属不同的权利主体,双方在权利行使方面必然相互牵制。而房屋与土地紧密结合的特点决定了二者必有一方要妥协,或者房随地走或者地随房走。
  如果只能允许房随地走,那么村民因不享有土地的所有权将影响其房屋的所有权的行使。他只能对其建筑物或其他附着物享有占有、使用、收益的权利,而无从行使最重要的处分的权能。如果宅基地使用权人欲走出农村、到处面的世界开创一番事业,其宅基地上的合法建筑只能通过出租来发挥物的效用。无疑,这使其权利的行使很不充分。如果允许地随房走,即村民有权出售住房,村民对房屋所有权的行使将不存在任何障碍,那么此举是否有碍集体经济组织对土地享有的所有权呢?笔者认为,并不影响。宅基地一旦划拨给村民使用,集体经济组织对其所有的土地实际上并不能行使更多的权利。当村民出售房屋时,仅仅是宅基地的使用权人换了另外的主体,村民并不能通过出售房屋而从中获得宅基地的收益,他只能获得出售建筑物的利益。因此,对集体经济组织的经济利益并不存在侵犯的问题。且允许农村房屋自由转让,将使农村的房屋发挥最大的效用。
  我们可以比较一下城市居民的房屋所有权与农村村民的房屋所有权。城市居民出售拥有所有权的住房,法律并未设置特别的规定。城市的房改房与农村的房屋有一定的相似之处,房改房的售价中不含土地收益,因此建设部规定已售公房上市应当向国家或产权单位补交一部分土地收益。国家对城市房地产二级市场持积极的开放政策。农村村民享有的住房所有权与城市居民的住房在所有权的权属方面并无二致,如果对村民售房采限制性政策,对村民来说是不公平的。为此,笔者建议,国家对村民售房也可考虑参照城市房改房上市的有关做法,由集体土地所有权人收取一定的土地收益。作为村民,其无偿使用宅基地是基于其特定的社员身份,通过购房取得他人宅基地使用权的人如果不具有社员身份,完全可以通过向土地的所有权人交纳一定的费用取得宅基地使用权。如果是具有社员身份的人,可分为两种情况:其已有宅基地且达到国家规定的标准,可以购买他人的住房,但必须缴纳一定的土地费用。如果是没有宅基地或达不到规定的标准,可以经过报批后,无须缴纳一定的土地费用。如此考虑与国家的土地政策并不矛盾,国家对耕地的保护是采取严格的政策,而宅基地与耕地性质不同,经过合法报批,宅基地上已建造了建筑物或附着物,一般不会再恢复到耕地性质,允许农村村民出售房屋与国家对耕地的保护政策并无抵触。因此,对宅基地上住房的出售应当采用放开的政策。关于宅基地的控制应当在宅基地的申请上从严把关。“一户只能拥有一处宅基地”建议改为“一户只能申请一处宅基地”。总之,笔者认为,村民出售住房的合同,如果没有其他违法行为,以认定有效为宜。
二、 城镇居民购买农村宅基地房屋需谨慎。
禁止城镇居民在农村购置宅基地,严格限制并不允许城镇居民在农村购买宅基地的原因在于:第一,宅基地的所有权属于集体,个人无权把宅基地使用权转出集体之外;第二,城镇居民在农村购置宅基地一般不是为了满足基本的居住要求,将导致农村土地的浪费;第三,住房和宅基地是农民安身立命的最后保障,如果允许转让,一旦农民进城打工无法在城市立足,就会造成农民流离失所,带来社会问题;第四,有经济能力并希望到农村购买宅基地的城镇居民越来越多,在腐败问题不能有效遏制的情况下,如果允许城镇居民购置宅基地,肯定会有一批人借此敛财,受害的则是农村集体和农民。 
但另一方面,不允许城镇居民在农村购置宅基地,导致农民对于住房这一重要财产应有自由转让的权利;第二,农民只有在特别需要的时候才会出卖住房,如治病救命、子女上学、投资经营等,法律不应当进行限制。而且,卖房子时农民肯定已打算好其他住处,担忧农民居无住所是多余的;第三,城镇居民在农村购置宅基地已不是个别现象,尤其在许多 “ 城中村 ” 和城郊结合部,简单的禁止性规定不能杜绝这种现象,如果发生纠纷判定买卖无效,实际上很难执行;第四,有些城市居民基于养老、就业等考虑自愿到农村居住,允许城镇居民到农村购置宅基地,有利于加强农村和城市之间的经济交流,符合市场经济的一般规律。因此,对城镇居民在农村购置宅基地可以作限制性规定,但不要禁止。可以规定每户城镇居民在同一县域内农村购买的住房不得超过一处。对于已经转为城镇居民的宅基地使用权人,应允许其将宅基地转让给城镇居民。 
针对农村房屋买卖纠纷案件增多的趋势,2003年,北京市高院针对审理城镇居民购买农村宅基地案件有一个会议纪要,对于城镇居民购买农村宅基地的行为法院原则上都认定无效。虽然没有明确说明法律依据,并且“会议纪要”并不具有法律、法规、司法解释的效力,但法官在判案时却视为尚方宝剑,实际上法院认定合同无效是按照政策规定来决定的,这与我们国家的国情相关。 但在具体处理此类案时,法官会考虑该类案件的具体情况及历史原因,并非按照无效合同返还原款原物的规定严格执行,而是按照评估价值的一定比例返还,基本上将评估价格的大部分留给购买人,而一小部分留给出卖人。 
    农房交易有风险,购买需谨慎!

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点击次数:  更新时间:2014-01-09 09:51:31  【打印此页】  【关闭