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关于国有建设用地使用权出让协议效力、造成损失后责任承担问题,一定要记下来


一、关于《协议》性质与效力问题

法律、行政法规以及规章,对国有建设用地使用权的取得方式、出让主体、出让要求和缔约程序等均有明确规定。与合同法上普通标的物买卖合同不同,国有建设用地使用权出让合同具有行政性及合同性双重属性;出让合同既要遵循意思自治和契约自由原则,也要按照法律、行政法规规定的步骤、程序和方式缔约和履行。此类合同的效力,要依据《中华人民共和国合同法》(以下简称《合同法》)、《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)、《行政诉讼法》以及相关行政法规的规定综合进行评价;

合同是否有效既须符合《合同法》的规定,亦不能违反《土地管理法》等法律、行政法规的强制性规定。《土地管理法》(2004修正)第四十三条第一款规定,任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;第四十六条规定,国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施;第五十四条规定,建设单位使用国有土地,应当以出让等有偿使用方式取得;第六十三条规定,农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条规定,土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件,由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案,按照国务院规定的批准权限报经批准后,由土地管理部门实施;第十一条规定,土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则,由市、县人民政府土地管理部门(以下简称出让方)与土地使用者签订。《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条第一款规定,商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地,必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。《协议出让国有土地使用权规定》第三条规定,出让国有土地使用权,除依照法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式外,方可采取协议方式。

无论是行政协议还是民事合同,缔约双方的主体资格都是关涉合约法律效力的基础性条件。不同于一般民事合同中的权利主体可以通过事前委托或者事后追认程序赋予无权处分人签订的合同效力,签订行政协议中行政主体一般须具有法律、法规、规章等赋予的行政职权。与民事合同中无权处分合同的效力认定相比,无行政职权、无签约主体资格的行政主体签订的行政协议的效力认定,在适用《合同法》第五十一条等有关无处分权人订立的合同的效力转换条件应更为严格。无法律、法规、规章授权的行政主体签订的行政协议,将可能因合同归于无效而无法得到履行。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定,土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则,由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。

二、关于《协议》无效后的损失确定与责任承担问题

《合同法》第五十八条规定:“合同无效或者被撤销后,因该合同取得的财产,应当予以返还;不能返还或者没有必要返还的,应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失,双方都有过错的,应当各自承担相应的责任。”

一般认为,合同无效情形下产生的赔偿责任系缔约过失责任,合同有效情况下的赔偿责任系违约责任;合同无效的赔偿责任范围主要是信赖利益损失,违约责任范围则包括履行利益损失。信赖利益损失主要指过错方赔偿对方因合同无效(不成立或被撤销)而遭受的损失,即过错方赔偿对方因信赖合同有效成立而实际遭受的损失,包括缔约过程中发生的费用损失、为履行合同而增加的场地设施设备价值减损损失、为履行合同而发生的其他费用损失等。赔偿信赖利益损失的目的,在于使无过错方利益能够恢复至合同签订之前的状态:即如果不是为了签订和履行合同,无过错方本不会发生上述费用;而如果合同有效,无过错方发生的上述费用将从合同履行的利益中得以补偿。但是,信赖利益损失的赔偿依法不应包括若合同有效而可能获得的预期履行利益损失;只有在合同有效且违约方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定、给守约方造成损失的情况下,守约方才可以主张履行利益,以及主张合同履行后可以期待获得的利益,且履行利益不得超过违约方订立合同时预见到或者应当预见到的因违约可能造成的损失。

三、关于行政机关对无效《协议》采取补救措施的附随义务问题

实践中,国有建设用地使用权出让合同引发的纠纷,有通过民事诉讼程序解决,也有通过行政诉讼程序解决。选择通过行政诉讼程序解决的,人民法院在适用《合同法》等民事法律规范认定合同效力、确定损失范围、分配违约责任的同时,还应依据行政实体法律规范和《行政诉讼法》对行政机关订立、履行、变更、解除国有建设用地使用权出让合同的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责等进行合法性审查。由于行政协议的一方主体恒定为行政机关,且行政协议均系为实现公共利益而签订,行政协议应当比民事合同更加强调合同效力的稳定性,以尽快实现行政管理目的和公共服务目标;否定已经依法成立并生效的行政协议的效力应当更加审慎。人民法院在适用《合同法》第五十二条合同无效条款,特别是以违反法律、行政法规的强制性规定而确认合同无效时,应当采用比普通民事合同更加严格的标准;认定合同是否因违反法律、行政法规的强制性规定而无效,应当权衡所保护的法益类型、违法性程度以及交易安全等因素综合考量。与行政协议相对人相比,行政机关更加熟悉并知晓所签订行政协议领域的法律、行政法规等规定,居于签订行政协议的优势地位,对签约主体、协议条款的合法性具有更高的注意义务。因此,对行政机关在签订行政协议后又以违反法律、行政法规强制性规定为由提出协议无效的主张,人民法院应当更加严格地进行审查;坚持将行政机关诚实守信作为依法行政的基本要求,监督行政机关依法履行行政协议,不支持因市场环境变化、政府换届、领导人员更替等原因动辄以行政协议违反法律、行政法规的强制性规定为由违约、毁约。行政协议确因缔约主体、缔约程序和缔约方式违反法律、行政法规禁止性规定而无效,行政机关需依照《合同法》第五十八条规定承担法律责任的,人民法院可在尊重合同相对性原则的前提下,注重发挥行政权统一性和行政机关间的协同性,要求行政机关主动协调相关行政职能部门,采取相应的补救措施,承担相应的附随义务,以促进行政协议目的实现。为了使行政协议所确定的行政管理目的和公共服务目标尽快实现,条件成熟的,人民法院可参照《行政诉讼法》第七十六条、第七十八条第一款,《合同法》第九十七条、第一百零七条、第一百一十二条的规定,责令行政机关采取补救措施,通过完善手续和程序,变更协议主体或者重新依法定程序签订新的行政协议等方式,以保障行政协议相对人的合法权益,维护交易安全。

 

本文观点出自:

中华人民共和国最高人民法院行政裁定书(2020)最高法行申3832号

 


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点击次数:  更新时间:2020-07-20 12:51:58  【打印此页】  【关闭