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土地权属争议的解决途径

  土地争议发生后,应通过何种途径有效的保护当事人的合法权益?从目前相关的法律规定分析,有两种基本的途径:一是权利人可以通过行政程序,请求行政机关处理;二是通过诉讼途径,请求人民法院给与司法保护。必须明确的是,对于土地争议,权利人并不能任意选择行政机关或司法机关给予保护,因土地争议种类的不同其争议解决的途径有所区别: 
    (一)土地权属争议的解决途径。《土地管理法》第十六条规定:土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。单位之间的争议,由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议,由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的,可以自接到处理决定通知之日起三十日内,向人民法院起诉"。 
1995年12月18日国家土地管理局发布的《土地权属争议处理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)第四条明确规定:"土地权属争议,由当事人协商解决;协商不成的,当事人向土地管理部门申请处理"。据此,行政处理程序是土地权属诉讼的前置程序,在当事人双方对土地权属争议不能自行协商解决的情形下,只能首先申请土地管理部门进行处理,对处理决定不服的,方可向人民法院提起行政诉讼。法律之所以这样规定,是因为人民政府土地管理部门作为土地管理的主管部门,对土地权属的认定是其法定职责,而且鉴于土地管理的专业性特点,由相关人民政府土地管理部门对土地权属争议先行处理确认,更利于解决纠纷。 
 (二)土地侵权争议、土地合同争议及土地相邻关系争议的解决途径。根据《土地管理法》第六十六条规定:"县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查"。《暂行办法》第三十三条规定:"土地管理部门在办案过程中发现受理的案件不属于土地权属争议案件,属于土地侵权或者土地违法案件的应当依照土地侵权、土地违法案件的有关规定处理"。根据以上规定,对土地侵权、土地合同争议及土地相邻关系争议,土地管理部门可以依职权或根据当事人申请进行处理。以上三种土地争议不适用土地管理部门先行处理程序规定,当事人可以选择土地管理部门或人民法院处理。但实践中因土地管理部门和人民法院对以上三种土地争议的处理程序认识不一,对上述三种土地争议相互推诿,影响了土地纠纷的及时解决。那么,对于土地侵权纠纷、土地合同纠纷及土地相邻关系纠纷的正确解决途径是什么?土地纠纷行政处理与法院诉讼之间是怎样一种关系?
首先,通过分析人民法院关于土地纠纷案件审理程序可以得出结论。根据民法基本原理,土地所有权和使用权属于民法调整范围,当事人因土地使用而引发的争议向法院提起诉讼自无争议。但是,在土地诉讼中,原告要使其诉求获得法院支持,前提是原告必须有证据证明其是争议土地的合法所有权人或使用权人,否则,必然面临自行撤诉或被裁定不予受理两种结果。此外,人民法院立案阶段对证据的审查虽然是形式审查,但所有证据要在法庭上经过庭审质证才能予以认定,土地纠纷的当事人要使其诉求得到法院支持,必须有证据证明其是争议土地的所有权人,否则即便是法院予以立案,其最终也必然面临败诉的结果。由此,可以得出结论,对于土地侵权纠纷、土地合同纠纷及土地相邻关系纠纷的解决途径,虽然当事人有选择权,既可以要求土地管理部门处理,也可以请求人民法院予以保护,但无论当事人以什么理由向法院起诉,最终有关土地权属证据(证明)必须由土地管理部门——这一法定主管部门进行认定,这是土地纠纷诉当事人在证据取得方面无法逾越的程序。 
 其次,从纠纷当事人角度分析,由于实际生产生活中土地纠纷往往是混杂在一起的,土地管理方面的法律规定繁杂,不具有专门法律知识的当事人不可能分清土地纠纷的性质、种类,也不可能悉知纠纷解决途径,往往是凭借自己的主观认识,笼统的以土地侵权纠纷为由要求土地行政管理部门或人民法院处理。《暂行办法》第四条规定:"土地权属争议,由当事人协商解决;协商不成的,当事人向土地管理部门申请处理"。第三十三条规定:"土地管理部门在办案过程中发现受理的案件不属于土地权属争议案件,属于土地侵权或者土地违法案件的应当依照土地侵权、土地违法案件的有关规定处理"。据此,无论是依当事人申请,还是土地管理部门依职权处理,处理土地纠纷是土地管理部门的法定职责,对此诉求,土地管理部门不能以任何理由拒绝处理。实践中,因土地纠纷处理耗时费力,加之土地管理部门对土地纠纷诉讼的证据规则及相关程序不了解,对当事人提出的处理土地纠纷要求往往以各种理由拒绝推诿,这种做法是错误的。作为土地管理的专门执法部门,土地管理部门具备查处土地违法案件和纠纷的专业队伍和执法条件,凡是因违反国家土地管理法律法规的行为或因土地所有权和使用权发生争议和纠纷的,应当履行解决争议和化解纠纷的职责,不能因问题的复杂或难以解决而推诿,将矛盾和问题推向司法机关,否则属于不履行职责的行为,既不利于矛盾和问题的解决,也影响执法部门的形象,造成矛盾和问题不能及时解决,引发不利于社会稳定的因素。 
 作为人民法院,对当事人起诉的土地纠纷,在立案阶段要认真审查当事人的诉讼请求,分析土地争议的种类。对于当事人针对土地所有权和使用权引发的争议,应告知当事人向土地管理部门请求处理,否则裁定不予受理;对于当事人提出的土地侵权、土地合同纠纷或土地相邻关系纠纷,如原告缺乏土地权属证据,应告知其先向土地管理部门申请确权,否则可能因证据不足被驳回诉讼请求;在受理以上三种土地争议案件后,如当事人又向土地管理部门提出处理要求的,应中止案件审理,由土地管理部门处理。另外,从减轻当事人诉累的角度考虑,对于已经受理的土地纠纷,既然原告缺乏土地权属证据必然面临败诉的结果,不如在立案阶段就将这种风险消除,由土地管理部门无偿处理,减少当事人的经济损失,这也是法律关于土地纠纷发生后当事人自行协商、要求土地管理部门处理以及土地管理部门对执法过程中发现的土地违法案件主动予以查处等规定的立法意图。对当事人来讲,自行撤诉或法院裁定不予受理、驳回诉讼请求并没有剥夺其诉权,也不是增加当事人诉累,这实质上是一种司法利民、便民措施,因为诉讼是有风险的,也是有成本的。 
 近年来,因土地使用而引发的土地纠纷日益增多,如何正确妥善处理土地纠纷成为人民法院和土地管理部门处理土地纠纷工作中一直难以理清而又急需解决的现实问题。作为一名法律工作者,笔者对此予以更多的关注,结合审判实践,尝试对土地争议种类的区分以及土地管理部门和人民法院对土地纠纷处理程序等放面进行阐述分析,以期对切实解决土地争议、保护当事人合法权益有所裨益。
《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国森林法》第十七条规定:土地林地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。单位之间的争议,由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议,由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的,可以自接到处理决定通知之日起三十日(一个月)内,向人民法院起诉。土地林地所有权和使用权争议,简称土地林地权属争议,是指行政机关对个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议,通过调查和调解工作,最后对土地林地权属作出处理决定。此类案件起诉到法院,应作为确权案件来审理。

按照《中华人民共和国土地管理法》第十六条及《中华人民共和国森林法》第十七条的规定,只有乡(镇)级以上人民政府有权作出土地林地权属处理决定,国土资源及林业行政主管部门不能以自己的名义作出处理决定。此外,人民政府处理权属争议有个处理权限问题,单位之间的争议只能由县(自治县)级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位的争议可以由乡(镇)级人民或者县(自治县)级人民政府处理。总之,土地林地权属处理决定只能由人民政府作出处理决定。国土资源部门及林业行政主管部门无权处理,否则属超越职权。但是,依照《土地权属争议调查处理办法》第四条及《林木林地权属争议处理办法》第四条的规定,县(自治县)级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议、林业行政主管部门负责林地权属争议案件的调查和调解工作,对需要依法作出处理决定的,只能拟定相应的处理意见,报同级人民政府作出确权处理决定。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第52条、第53条规定,人民法院审理土地林地确权行政案件,以土地林地法律、法规为依据,并参照土地林地规章。土地林地所有权和使用权问题,我国《宪法》、《土地管理法》、《森林法》等都有明确的规定。由于土地管理法和森林法的规定较为原则,各地还根据各自的具体情况制定了一些地方性法规以及规章,如湖北的《湖北省土地管理条例》、《湖北省确定土地权属若干规定》。 
 土地林地权属纠纷历史遗留问题多,处理此类案件应当根据不同时期的法律法规和政策,还应当参照有关的规章,如国土资源部关于《确定土地所有权和使用权若干规定》、湖北省关于《湖北省确定土地权属若干规定》。土地林地确权案件争议的多为历史遗留问题,因当初无法律规定,后时过境迁,现缺乏有效证据以致处理难度大。前述两个规章对于处理土地林地历史问题作了较为全面详细的规定,对于处理不同时期的土地林地确权纠纷具有积极的作用。 
 实践中,有的地方还鉴于目前我国土地林地立法滞后,有关土地林地的行政规章尚未出台,行政机关依据规章以下的规范性文件(以下简称其他土地林地规范性文件)进行行政管理。这就在审理土地林地行政案件中给人民法院提出了一个亟待解决的问题,即如何界定“法”的范围并正确把握其效力,而难点又集中在能否参考其他土地林地规范性文件对土地林地行政决定的合法性进行审查问题。对此,笔者持肯定意见。理由:第一,其他土地林地规范性文件是规章以下的其他规范性文件的一种,其作为土地林地行政依据的合法性有充分依据。首先,其他规范性文件的制定有法律依据及法律保障。宪法和地方各级人民代表大会、地方各级人民政府组织法分别规定地方各级权力机关和行政机关有权根据本行政区域的具体情况和实际需要,依法制定、发布规范性文件,同时对行政机关执行生效的其他规范性文件作了相关规定,使之获得了国家强制力的保证。其次,宪法和地方各级人民代表大会、地方各级人民政府组织法的有关规定,确认了权力机关对行政机关、上级权力机关和行政机关对下级权力机关和行政机关制定的规范性文件的监督权,其他规范性文件依法接受监督和制约。这些法律规定,为其他规范性文件的法律效力提供了实质性的保证。第二,《中华人民共和国行政诉讼法》第32条规定:“被告对作出的具体行政行为负有举证责任,应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”规章以下的规范性文件虽然不是人民法院的审理依据,但却是行政机关作出具体行政行为的依据。若将规章以下的规范性文件排斥于合法性审查中“法”的范畴之外,就使行政诉讼法的上述规定失去意义。第三,从行政审判实践看,若单纯强调土地林地行政案件依据土地林地法律、法规和参照规章,将使大量的土地林地行政案件陷入无土地林地法律、法规、规章可循或适用法律、法规参照规章错误的两难境地。 人民法院审理土地林地行政案件,应当一方面肯定一般性规范性文件不是法院裁判的依据,另一方面又要承认它是执行土地林地管理法律、法规的具体手段和对法律、法规、规章的有效补充。因此,应将规范性文件作为法院审查的内容之一,在审查时,运用法律、法规、规章对其主体、程序、内容进行审查。审查规范性文件制定、发布的主体是否合格,是否有法律、法规、规章的明确授权,只有在授权范围内发布的规范性文件其主体才合格;其次制定、发布的程序须合法;其内容须不与法律、法规、规章相抵触,符合宪法、法律、法规的基本原则,如果符合土地林地管理法律、法规、规章的精神、原则,又符合当地的实际情况,可行性大,社会效果又好的,应承认其效力。但应当注意的是,对依照法律、法规制定的规章可以参照,除此之外的一般性规范性文件不是人民法院裁判的依据。根据最高人民法院关于制定裁判文书如何适用法律问题的要求,在制作的裁判文书上不能引用一般性规范性文件。笔者主张如果法院的裁判文书中非用不可时,可在事实或说理部分加以叙述。
对于解决土地林地权属行政争议的途径,《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定:“公民、法人或其他组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定,土地所有权和使用权争议,由人民政府处理,当事人对有关人民政府的处理决定不服的,可以自接到处理决定通知之日起三十日内,向人民法院起诉。《中华人民共和国森林法》第十七条规定,林木所有权和林地使用权争议,由当地县(自治县)级或者乡(镇)级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的,可以在接到通知之日起一个月内,向人民法院起诉。《中华人民共和国行政复议法》第六条第(四)项规定:“对行政机关作出的关于确认土地、森林……等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的,可以向行政机关申请行政复议”。行政复议和行政诉讼都是由不服具体行政行为的公民、法人和其他组织提出的,于是存在着一旦公民、法人和其他组织不服行政机关对土地林地权属争议作出处理的具体行政行为时,究竟应当采取哪种途径解决行政争议的问题。寻求救济中申请行政复议与提起行政诉讼孰先孰后,这一问题对土地林地权属争议行政案件的受理影响十分关键,笔者的看法是:
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条规定:“对属于人民法院受案范围的行政案件,公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议,对复议不服的,再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议,对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的,依照法律、法规的规定。”《中华人民共和国行政复议法》第十六条规定:“公民、法人或其他组织申请行政复议,行政机关已经依法受理的,或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的,在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼,人民法院已经依法受理的,不得申请行政复议。”由此可见,我国行政复议与行政诉讼的基本关系是以公民、法人或其他组织自由选择为原则,以行政复议前置为例外的。所谓行政复议前置是指依照法律、法规规定,公民、法人或其他组织不服行政机关的处理决定或认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的,必须先向行政机关申请复议,对行政复议决定不服的,才可以向人民法院起诉。在此情况下,公民、法人或其他组织在法定复议期限内未申请复议或者在复议期间,都不能向人民法院提起行政诉讼,只有等到复议决定作出后才能起诉。因此,行政复议与行政诉讼是两种不能同时运作的制度,公民、法人或其他组织无论选择哪种救济途径,只能依据有关规定,有选择、有秩序地进行,而不能“脚踏两只船”同时使用这两种制度。
第二、法律和法规对土地林地权属行政案件以行政复议为提起行政诉讼的必经程序,也即行政复议前置的规定。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款明确规定:“公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、森林……等自然资源的所有权或者使用权的,应当先申请行政复议;对行政复议决定不服的,可以依法向人民法院提起行政诉讼”。该法强调是“应当先申请行政复议”而不是“可以先申请行政复议”,也就是说法律规定了行政复议为对土地林地权属行政案件提起行政诉讼的必经程序,也即行政复议前置。其实,对土地林地行政案件是否应当先申请复议的问题,有关的法律、法规在不同时期有过不同的规定,在1990年国务院发布的《行政复议条例》的规定中,土地林地行政案件被排除在复议范围之外,主要理由是这类案件属于行政机关居间处理民事纠纷的行为,与行政机关管理行政相对人的行为,在性质上是完全不同的。在1994年10月国务院修订发布的《行政复议条例》的规定中,允许公民、法人或其他组织对涉及土地林地权属的具体行政行为申请复议。但1999年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》仍规定公民、法人或其他组织对涉及土地林地权属的具体行政行为可以直接向人民法院起诉。从以上看出,法律、法规对土地林地行政案件在提起行政诉讼前是否需申请行政复议的规定有着这样一个从“排除”到“可以”到“应当”的过程。

土地林地权属行政案件实行行政复议前置的优点。为何规定行政复议为对土地林地权属行政案件提起行政诉讼的必经程序,因为土地林地行政充分地体现了行政职权的运作,是一种包含了国家强制性意志的具体行政行为,人民政府或其主管部门对土地林地的所有权或使用权归属作出处理决定,是根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》等法律的授权作出的,在审判司法实践中,人民法院审理这类行政案件时认定具体行政行为的主要事实不清、证据不足,适用法律错误,违反法定程序,超越职权或者滥用职权、具体行政行为明显不当等情形的,即对土地林地权属争议处理确有错误的,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二款规定,只能判决撤销或部分撤销,而不能或不宜改变其权属处理决定,而且诉讼途径存在诉讼期间过长的缺陷;相反,《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项规定,复议机关对具体行政行为具有上述情形的,可以决定变更,因此,复议途径具有快捷的特点。另外,土地林地权属行政案件实行行政复议前置的优点还在于:1、行政机关上下级之间有监督关系,因此,一旦下级行政机关与管理相对人发生纠纷,由上级行政机关先行处理,不仅可以及时了解本系统或本地区的工作情况,而且还可以及时发现和纠正错误,强化行政机关的内部监督机制;2、土地林地权属行政案件,专业性强,涉及面广,处理解决这类案件需要专门的土地林地管理知识,确立行政复议前置原则,便于查明事实,分清是非,使土地林地权属行政争议得以及时解决;3、土地林地权属行政案件数量大,复杂程度不一,确立行政复议先行处理原则,可以使大量的土地林地权属行政案件解决于行政复议程序之中,可以减轻法院行政审判的压力,使法院可以集中精力审理经过复议仍解决不了的土地林地权属行政争议案件。因此,行政复议与行政诉讼两者相比较,对土地林地权属争议行政案件设定行政复议前置,可以减少当事人的诉累,提高行政工作效率,节省审判资源,确保司法公正与效率。故对土地林地权属行政案件,应该先行复议。 
 第四、对《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款需要说明的问题。2003年2月25日,最高人民法院就山西省高级人民法院《关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的请示》作出法释〔2003〕5号批复:“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定,公民、法人或其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或使用权的具体行政行为,侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的,经行政复议后,才可以向人民法院提起行政诉讼,但法律另有规定的除外;对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的,不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。”因此,《行政复议法》第三十条第一款的“具体行政行为”仅是指对土地林地等自然资源的所有权或者使用权权属的确认和颁发权属证书,不包括对土地林地权属侵权纠纷的裁决和征用、出让、划拨、调整土地林地权属的决定,不包括涉及土地林地等自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施如无偿收回土地林地权属的处罚、行政强制措施等其他具体行政行为不服的,可以不经行政复议直接向人民法院提起行政诉讼。此外,该款“已依法取得”土地林地权属的规定,应理解为公民、法人或其他组织认为“已经依法取得”土地林地权属即可,而不应单纯地理解为公民、法人或其他组织已经依法取得行政机关颁发的土地林地所有权或使用权权属法律证书,行政机关侵犯该项“已经依法取得”的权利时,复议才是诉讼的前置条款,至于公民、法人或其他组织是否实际“已经依法取得”土地林地所有权或使用权权属,则属于实体审理中需要确认的问题。



第五、对公民、法人或其他组织未申请复议直接提起诉讼的土地林地确权行政案件的处理。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十三条第一款规定:“依法律、法规规定应当先申请复议,公民、法人或其他组织未申请复议直接提起诉讼的,人民法院不予受理。”该解释第四十四条第一款第(七)项规定,“法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未经申请复议的,应当裁定不予受理,已经受理的,裁定驳回起诉。”


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点击次数:  更新时间:2014-01-06 15:36:24  【打印此页】  【关闭